Det finns inom civilsamhället en besvikelse på socialtjänsten som man anser brister i sitt samarbete när det gäller de unga ensamkommande, medan det har varit lättare i kontakten med gymnasieskolorna. Socialtjänsten upplevs som mycket avgränsande i sitt engagemang och utan helhetssyn. Här görs ett försök till att förstå varför, i hopp om att vi ska finna lösningar för samverkan mellan socialtjänsten och civilsamhället för flyktingarnas bästa.
Författare: Carin Flemström. Manus juli 2021.
Socialtjänstlagen lägger ett mycket stort ansvar på kommunerna för både dem som vistas och för dem som är bosatta i kommunen. Kommunen åläggs att avhjälpa problem även om ansvaret egentligen ligger på en annan huvudman. (Se faktaruta).
I en värld där människor huvudsakligen flyttar för att man fått jobb på annan ort är socialtjänstlagens regler om kommunens ansvar rimliga. Men i dagens föränderliga värld fungerar inte detta ansvar längre, vare sig för vistelsekommunen eller för bosättningskommunen. Klassisk är tvisten om vem som har ansvar för sommarboende med behov av hemtjänst eller för personer som är placerade av en kommun på ett behandlingshem i en annan kommun. Som socialchef i skärgårdskommunen Värmdö har jag suttit i otaliga förhandlingar inom dåvarande kommunförbundets länsavdelning där vi reglerade detta. På senare år har problemen ökat på ett sätt som lagstiftningen inte förutsett och som inte låter sig lösas genom interkommunala överenskommelser.
- Plötsligt vistas en mängd EU-migranter i kommunen. Tolkningen är att kommunerna är vistelsekommuner och ska bistå med akuthjälp – kanske en biljett hem. Kraven är dock hårdare när det gäller barn. Egentligen har kommunerna ett långtgående ansvar för att barn bor drägligt, får den vård de behöver, går i skolan etc. I dessa fall använder sig kommunerna av Föräldrabalken om föräldrarnas ansvar och gör insatser enbart om det föreligger allvarlig fara enligt Lagen om vård av unga (LVU) – och då ofta i strid mot föräldrarnas vilja.
- Social dumpning från rika kommuner. Kommuner med stor utflyttning och lediga bostäder får uppleva att skrupelfria affärsmän köper upp de billiga bostäderna och erbjuder storstädernas socialtjänst dessa bostäder åt bostadslösa. Efter en kort tid räknas de nyinflyttade som bosatta och den fattiga kommunen får stå för socialtjänst, skola och arbetsmarknadsinsatser i ett läge då man redan har stor arbetslöshet och låg skattekraft.
- Etablering av stora flyktinganläggningar ofta utan kontakt med kommunen. Detta gäller såväl migrationsverkets egna anläggningar som privata sådana. (Se kapitel 5.7.)
- Flyktingmottagande av nyanlända med uppehållstillstånd. Kommunen får ersättning för två år. Sedan förutsätts flyktingen kunna försörja sig själv.
- Regelverk för eget boende, EBO-lagstiftningen. Flyktingar har rätt att bosätta sig var de vill och det är ofta i kommuner med stort flyktingmottagande. Vissa begränsningar i EBO-lagstiftningen har genomförts och anvisningen av nyanlända till kommuner med tidigare stort mottagande har minskat.
Omfattande krav från kommunerna på staten
Den stora flyktingströmmen innebar stora påfrestningar främst för de kommuner som hade lediga bostäder och lokaler och som dessutom var fattiga kommuner. Ljusnarsbergs kommun är ett talande exempel på hur en statlig myndighet tillsammans med en lokal entreprenör närmast utsatte kommunen för ett övergrepp. (Se kapitel 5.7.1.)
Kommunerna försöker lyfta problemen. Den 10 mars 2017 antog Sveriges Kommuner och Landsting (SKL, nu SKR)Agenda för integration. Den består av 65 punkter inom sju områden. Det överordnade kravet är att staten ska ta ett större ansvar, inte minst det samlade ansvaret för dem som fått avslag på ansökan om asyl. Det vill säga att socialtjänstlagens krav på kommunerna som ytterst ansvariga för dessa människor måste överföras på staten. Förutom detta krav finns en rad mycket praktiska förslag. Här är ett axplock:
- Inför en fördelningsnyckel och överenskommelser för asylboenden i kommunen.
- Låt kommunerna erbjuda insatser för asylsökande.
- Utred hur asylsökande ska få omfattas av försäkringar.
- Säkerställ att asylsökande kan resa med kollektivtrafik.
- Säkerställ en närhetsprincip i bosättningen efter uppehållstillstånd.
- Låt kommunerna ta över lägenheter som staten förhyr för asylsökande.
- Ge asylsökande som fyllt 18 år rätt att påbörja och fortsätta utbildning.
- Utvärdera hur psykisk ohälsa och missbruk utvecklas hos nyanlända samt stärk det suicidpreventiva arbetet.
- Följ upp konsekvenserna av mottagandet av barn och ungdomar med funktionsnedsättningar.
Man har också följt upp programmet. Det är en märklig läsning att så många och fullt genomförbara förslag inte hörsammats.
Minskande ersättningar från staten de senaste 15 åren
I början av 2000-talet var ersättningen till kommunerna tämligen god. Små kommuner hade möjlighet att inrätta flyktingsamordnare som tog emot flyktingar och såg till att de fick bankkort, skrevs in på vårdcentralen, ordnade möten med grannar, informerade om och introducerade jobb, skola och fritid.
De här medlen minskade kraftigt under regeringen Reinfeldt. Arbetslinjen blev allenarådande när det gäller integration, och ansvaret för etablering av nyanlända fördes över från kommunerna till arbetsförmedlingen som därmed förutsattes kunna klara av etablering av hela familjer. De statliga pengar som kommunerna fick möjliggjorde inte längre egna flyktingsamordnare. Utan flyktingsamordnare blev kontakten med civilsamhället sämre. Men det fanns ändå optimism och uppfinningsrikedom. I Värmdö invigde dåvarande arbetsmarknadsminister Littorin våra gemensamma lokaler för vuxenutbildning, arbetsförmedling och arbetskonsulenter från socialtjänsten och i nära samarbete med vårdcentralen. Så småningom spräcktes samarbetet genom de alltmer långtgående privatiseringarna och därmed fragmenteringen av den offentliga sektorn.
Fortfarande gällde dock en god ersättningsnivå för barn i HVB-hem (hem för vård eller boende) och man kunde avlöna socialsekreterare och annan kringpersonal. När det kom 35 000 ensamkommande var det svårt för kommunerna att få fram boenden med kvalitet och det blev dyrt för Migrationsverket. Det fanns ingenting mellan HVB-hem och hotellboende.
Från den kommunala sidan hade vi i åratal efterfrågat en förändring av sociallagstiftningen för att få flera mellanvårdsalternativ, bl.a. stödboenden. Nu blev det fart på lagstiftningen och den 1 januari 2016 tillkom en ny boendeform – stödboende.
Stödboendet har mindre personal, och förväntningarna på de boendes förmåga att ta hand om sig själv är tämligen höga. I Socialstyrelsens meddelandeblad till kommunerna understryks att kommunens socialnämnd har övergripande ansvar för barn och unga i stödboenden på samma sätt som för unga i andra boendeformer och att det ska finnas en särskild utsedd socialsekreterare som ansvarar för kontakterna med barnet eller den unga. Socialnämnden ska bilda sig en klar uppfattning om den ungas förmåga att klara dennivå av självständighet som krävs för placering i ett stödboende, och överväga eventuella risker till följd av ett eget boende med mindre närvaro av personal. Socialtjänstens utredning utgör beslutsunderlag som ska följas upp var sjätte månad, då också beslut ska tas om fortsatt insats.
Man kan fråga sig om kommunerna verkligen levde upp till Socialstyrelsens krav på omsorg och riskbedömning. Forskning visar att för barnet eller ungdomen är socialtjänstens roll och insatser oklara och svåra att förstå, och att det finns mycket frustration.
Den 1 juli 2017 kom nästa förändring som slog igenom på den kommunala nivån. Ersättningen till kommunerna för placering av barn och ungdomar med uppehållstillstånd på kommunala eller externa HVB och familjehem sänktes från 1 700 kr/dygn till 1 350 kr/dygn för barn under 18 år och 750 kr/dygn för ungdomar 18 – 20 år. Ersättning gavs som längst t.o.m. ungdomens 21-årsdag. För asylsökande ungdomar över 18 år drogs ersättningen in med en gång, då de skulle övergå till Migrationsverkets boende. Detta medförde en rad drastiska beslut, både hos kommunen och hos Migrationsverkets handläggare.
En ersättning på 750 kr per dygn medger inte personal dygnet runt men det går ändå att bygga upp en hyggligt fungerande verksamhet – om ambitionen finns. Det går att mobilisera civilsamhället, och särskilda stödresurser, t.ex. traumabehandling, kan organiseras gemensamt för flera boenden.
Över 18 år – Migrationsverkets ansvar
När den asylsökande fyller 18 år träder de bestämmelser in som gäller vuxna asylsökande. Den som är 18 år har enligt 14 § Lagen om mottagande av asylsökande (LMA) rätt till logi på en förläggning. Bedömningen är att asylsökande ensamkommande unga som har fyllt 18 år i normalfallet ska bo på en förläggning enligt LMA.
Plötsligt står kommunerna med ungdomar vars boende de inte längre har ersättning för. Problemen förvärrades av att Migrationsverket åldersuppgraderade alltfler ungdomar till att vara över 18 år.
Flertalet ungdomar stannade ändå kvar i kommunerna där de gick i skolan och hade vänner. De levde ett ambulerande liv och flyttade runt mellan att sova på golvet hos någon kompis eller i trappuppgångar och skolorna slog larm. Då ställde civilsamhället upp och öppnade sina hem. (Se kapitel 6.4.3.)
Många inom såväl socialtjänsten som civilsamhället trodde att man skulle kunna få Migrationsverkets 350 kr per natt för att själva ordna stödboenden. Något sådant intresse hade inte Migrationsverket utan fortsatte hellre att använda sig av oseriösa fastighetsägare i främst avflyttningskommuner.
Miljöpartiet lyckades förhandla fram viss ersättning till kommunerna och till civilsamhällets stora organisationer för att ordna med boende åt ungdomar med en psykisk problematik och hemlöshet. 2021 finns fortfarande denna ersättning kvar.
Vi inom frivilligorganisationerna blir alltmer frustrerade över socialtjänsten – en myndighet som slänger ut ungdomar från familjehem och HVB-hem direkt i anslutning till 18-årsdagen, ett datum som inte stämmer med verkligheten. En socialtjänst som precis innan skrivit intyg till Migrationsverket om att den unge asylsökande verkligen inte kan uppgraderas till 18 år utan är både mentalt och kroppsligt en typisk 16-åring. En ungdom som man beskrivit att ha stora vårdbehov blir plötsligt över natten en vuxen som man inte befattar sig med.
Socialtjänsten svarar med att man visst har ett ansvar för 18+, dvs. de som verkligen behöver vård enligt LVU och därför bland annat får vård på HVB-hem. Många av dem har en ytterst allvarlig problematik och detta präglar de enheter inom socialtjänsten som har ansvar för barn och unga. Det blir en tydlig avgränsning av de ungdomar som man enligt LVU är skyldiga att ta hand om och de man inte har något uppdrag för. Därmed försvinner också samarbetsytan med civilsamhället trots att det även där finns ungdomar med suicidproblematik och psykoser. Det tycks mig som om kommunen anser att den har ansvar för de suicidbenägna ungdomarna som den haft från början men inte de ungdomar som civilsamhället stöttar.
Civilsamhället har tagit ansvar för en allt större andel av papperslösa unga vuxna som snart kommer att söka asyl på nytt i och med att det gått fyra år sedan utvisningsbeslutet vunnit laga kraft. Många av dessa ungdomar mår ytterst dåligt och det behövs ett samarbete med såväl socialtjänst som sjukvård. Regionerna fortsätter att ge sjukvård till dem och tänjer ofta ganska bra på begreppet ”vård som oundgängligen inte kan anstå”. Gymnasieskolorna i kommunerna vänder ofta ut och in på sig själva för att behålla de papperslösa i utbildningssystemet. Det är bara socialtjänsten som bokstavstolkar lagstiftningen.
Ett systemskifte inom socialtjänsten – uppdragsfixering
Socialtjänstens uppdrag är svårt. Man får alltid kritik vad man än gör. Antingen gör man för mycket eller för lite. Att vara det yttersta skyddsnätet innebär en gränslöshet. Behovet att tydliggöra uppdrag och utveckla ett kunskapsbaserat arbetssätt har varit stort. Men förtydligade roller och kunskapsfokus är inte det enda som hänt senare år. Socialtjänsten är den verksamhet som man inte marknadsför kommunen med. Kostnaderna betraktas som tärande. Det finns få starka lobbygrupper till socialtjänstens försvar. Det är den verksamhet som man år från år kan underbudgetera. Givetvis är målet för socialtjänsten att antalet som är beroende av den bör minska. Men minskade kostnader är inte synonymt med en välskött verksamhet.
För att hitta former för minskning av kostnader, för att åstadkomma budgethållning i en verksamhet som är hårt lagreglerad, tillsätts konsulter utifrån som ska uppfinna fågel Fenix. Dessa konsulter hämtas ofta från näringslivet där man definierar tydligt avgränsade uppdrag = produkter. Införandet av detta system har medfört stora avsteg från det som socialtjänstlagen egentligen föreskriver. Helhetssynen på människan är borta. Allt utöver det som är ”uppdraget” anses ta fokus från ”uppdraget”. Vidare ska allt kunna mätas, och enligt Toyota modellens Lean production ska alla ”mellanrum” bort, dvs. allt som inte direkt kan mätas. En kartläggnings- och mäthysteri präglar socialtjänsten. De här modellerna är förödande för omsorgsarbete eftersom omsorg inte kan tidsstuderas och mätas enkelt. Det fångar inte upp den lilla extra omsorg som gör att även negativa beslut blir meddelade på ett humant sätt. Inte heller ingår det i detta synsätt att samarbeta med civilsamhället om att hitta ett boende för en ungdom som är 18+. Uppdraget för kommunen avslutas direkt.
En ny myndighetskultur
Socialtjänsten är i likhet med Migrationsverket en hårt lagreglerad verksamhet med omfattande myndighetsutövning som kan vara livsavgörande. Det finns skillnader i myndighetskultur: socialtjänstens personal deltog i och organiserade under lång tid protester, till skillnad mot den tysta personalen inom Migrationsverket. Socialtjänsten är en del av lokalsamhället, men det handlar också om sättet att organisera arbetet. Migrationsverkets personal får aldrig följa ett och samma ärende över tid. Men räcker det som förklaring? Finns t.ex. skillnader i rekrytering och utbildning?
Socialtjänsten som myndighet utvecklas alltmer mot det förhållningssätt som gäller för såväl försäkringskassan som Migrationsverket. Den så kallade försiktighetsprincipen är övergiven – dvs. det som tidigare gällt att tolka lagar på det sätt som är minst skadligt för individen. Nu är det samhällsintresset och signalpolitiken som gäller. Det finns många exempel på detta. Allt från att den unge vid åldersuppskrivning tvingas lämna sitt HVB-hem med omedelbar verkan till att man vägrar att samarbeta med civilsamhället om lösningar som skulle kunna medföra att ungdomar får stanna i sin kommun.
Ett exempel på vad jag betraktar som ren grymhet drabbade en tonåring som bott i ett familjehem i två år och som betraktats som son i familjen. Han åldersuppskrevs till 18 år i strid mot socialtjänstens egna intyg om hans barnslighet. I familjen fanns två småbarn som placerats där av socialtjänsten. Kommunens regler är att de familjer som tar emot småbarn inte får ha familjehemsplacerade vuxna hos sig. Därmed fick vår 16-årige åldersuppskrivne pojke med en veckas varsel lämna familjen. Han bodde hellre på gatan i vår kommun än flyttade långt bort. Familjen ville låta pojken bo kvar gratis men skulle då tvingas lämna tillbaka småbarnen. Socialtjänstens syfte var inte att skada vår tonåring, men en bokstavstolkning av regler leder till grymhet.
Egentligen borde det vara enkelt att samarbeta med civilsamhället för dem som åldersuppskrivits eller fyllt 18 år. Det finns tjänstemän inom socialtjänsten som har som uppdrag att samarbeta t.ex. med organisationer som Brottsofferjouren, Kvinno- och Mansjourer, Ungdomsjouren mm. Varför inte börja där, börja samtala med varandra förutsättningslöst? Det är enkelt för mig att jämföra med Brottsofferjouren. Genom att bekosta en halvtids samordnartjänst erhåller kommunen frivilliga stödinsatser för ca 500 brottsdrabbade med familjer varje år.
Varför förs inte ens ett samtal mellan socialtjänsten och frivilligorganisationerna på flyktingområdet?
Eller skulle det samtalet leda till ett erkännande av det enorma utanförskap, det skuggsamhälle som nu medvetet byggs upp och som kommer att kräva insatser som både kostar och är samhällsförändrande? (Se kapitel 5.6.)
Detta är ett försök att förklara varför socialtjänsten kan besluta att vid en åldersuppgradering kasta ut från ett HVB-hem den tonåring som de själva intygat är högst 16 år. Jag vet inte om det räcker som förklaring. Som pensionerad socialarbetare känner jag stor sorg.
Sökord: Boken, Det officiella Sverige
Till Innehåll
Kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen
Socialtjänstlagen (SFS 2001:453) ger kommunen/socialtjänsten ett mycket omfattande ansvar såsom det yttersta skyddsnätet.
1 kap. Socialtjänstens mål
1 § Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas
– ekonomiska och sociala trygghet,
– jämlikhet i levnadsvillkor,
– aktiva deltagande i samhällslivet
Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.
Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.
2 kap. Kommunens ansvar
1 § Varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.
3 kap. Ansvarig kommun
1 § Den kommun där den enskilde vistas ansvarar för stöd och hjälp enligt 2 kap. 1 §, om inte annat följer av 3-5 §§.
Lag (2011:328).
2 § Om det står klart att en annan kommun än vistelsekommunen ansvarar för stöd och hjälp åt en enskild, är vistelsekommunens ansvar begränsat till akuta situationer. Lag (2011:328).
3 § Om den enskilde är bosatt i en annan kommun än vistelsekommunen, ansvarar bosättningskommunen för det stöd och den hjälp som den enskilde behöver. Med bosättningskommun avses i detta kapitel
1. den kommun där den enskilde är stadigvarande bosatt, eller
2. om den enskilde är stadigvarande bosatt i en kommun men har sin starkaste anknytning till en annan kommun, den sistnämnda kommunen, eller
3. om den enskilde saknar stadigvarande bostad, den kommun till vilken han eller hon har sin starkaste anknytning. Lag (2011:328).