Den verkliga kris som flyktingmottagandet lett till tycks inte vara förknippad med flyktingarna, utan snarare med hur tillitsrelationerna mellan staten och det civila samhället påverkats. När staten de facto bröt upp relationerna mellan en befintlig lokalbefolkning och de nyanlända kan detta tolkas som ytterligare ett uttryck för hur den överger landsbygden. Staten krymper därmed inte enbart i termer av fysisk närvaro, utan också i sin betydelse som en trovärdig partner.
Författare: Kjell Hansen. Manus juli 2021. Bild: M A Qasimi, sedan cirka 2019 i Kabul, nu åter på flykt. Han målar gärna motiv från Sverige.
Under våren 2016 genomförde en grupp forskare vid avdelningen för landsbygdsutveckling på Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) en undersökning av flyktingmottagandet i tre kommuner i Dalarna (Falun, Hedemora och Leksand) [i]. Vi var främst intresserade av att undersöka hur ankomsten av ett stort antal människor kom att understryka betydelsen av en rad olika verksamheter i lokalsamhällena. En bakgrund till vårt intresse var att många mindre landsbygdskommuner brottas med problem som uppstått i kölvattnet av minskande och åldrande befolkningar samt vikande serviceutbud. I ett sådant läge uppfattades ofta flyktingintegration som en möjlighet att kunna vända utvecklingen.
Mottagandet
Under hösten 2015 ankom ett stort antal flyktingar till Sverige, som alla skulle tas emot av Migrationsverket och placeras i förläggningar. Relativt få förläggningar fanns i beredskap och behövde upphandlas mycket snabbt – ibland medan flyktingarna bussades från de regionala mottagningsanläggningarna till förläggningen. Snabbheten innebar mycket korta ställtider för både kommuner och organisationer, på platser där nya boenden öppnades. Formellt hade varken kommuner eller civilsamhälle någon roll i mottagandet av asylsökande, utom i fråga om ensamkommande barn, som är Socialtjänstens ansvar. Men i praktiken skedde en snabb och omfattande mobilisering i kommuner och föreningar.
Migrationsverket var hårt pressat under denna period och gick in i stabsläge men klarade av att placera i stort sett alla flyktingar i boenden, ofta i äldre turist- och fritidsanläggningar. Förutom placering av flyktingar var Migrationsverkets huvuduppgift att behandla ansökningar om asyl, en process som vanligtvis skulle ta 3–4 månader men nu ökade till uppemot två år. Det som då uppstod var ett slags socialt vakuum, där flyktingarna var hänvisade till förläggningarna med inga eller få aktiviteter att ägna sig åt. I detta tomrum var det kommunerna och civilsamhället som tog ett ansvar.
Kommunerna hade dels, genom socialtjänsten, ansvaret för ensamkommande flyktingbarn, dels ansvar för att alla barn i skolålder också kunde gå i skolan. Dessutom började kommunerna tidigt arbeta med att planera en framtida integration genom språkkurser (SFI), arbete och praktik, samt med att planera bostäder för en ökande befolkning. I kommunernas arbete fanns ingen tydlig gräns mellan mottagande och integration: människor behövde hjälp och stöd och kommunerna behövde en ökande befolkning.
Flyktingmottagandet skapade visserligen påfrestningar på delar av de kommunala verksamheterna, men sågs i första hand som en utvecklingsmöjlighet. I intervjuer berättade kommunala företrädare på olika nivåer om en bred politisk enighet kring integrationsarbetet med en tydlig inriktning på att välkomna nyanlända. Integrationsstrategen i Leksand uttryckte det så här: ”Det viktigaste är att när någon frågar de asylsökande om hur det var att komma till Sverige ska de i alla fall känna att i Leksand var de välkomna”.
Denna inställning, som präglade alla de kommunala företrädare vi talade med, kom även att innebära att gränserna mellan offentlig förvaltning och civilsamhälle blev otydliga och genomträngliga. Många tjänstemän engagerade sig i det frivilliga arbetet med flyktingarna och kunde mobilisera sina kunskaper och nätverk i det arbetet. Ett exempel är näringslivschefen i Leksands kommun som aktivt deltog i gruppen Leksands Faddrar. Han kontaktades efter att en buss med flyktingar kom till förläggningen Leksands Strand utan ordentliga kläder eller mat. Flyktingarna hade visserligen fått ICA-kort för att kunna handla, men ingen information om var de skulle handla eller hur de skulle använda korten. En bekant hörde av sig till honom för att se om han kunde hjälpa till, vilket han tog som en självklarhet. I näringslivschefens berättelse blir det privata engagemanget i civilsamhället något som kan ge stöd till de nyanlända genom att fylla ut de luckor som uppkommit i det överbelastade offentliga systemet. Efter att de primära behoven var tillgodosedda såg han ett behov av att länka ihop näringslivet med de nyanlända för att de skulle kunna integreras lättare.
Mottagandet var både en svår utmaning och en hägrande möjlighet för kommunerna, och alla tre kommunerna anställde snabbt människor som skulle arbeta mer direkt med flyktingarna på boendena. I exempelvis Leksand anställdes två flyktingkoordinatorer som regelbundet besökte de två flyktinganläggningarna. Syftet var att intervjua och kartlägga de boendes kompetenser och önskningar i relation till arbete. Här fanns emellertid en tveksamhet bland det lokala näringslivet, som, trots behov av arbetskraft, tvekade att rekrytera.
För kommunen var påfrestningen på skolorna den mest akuta utmaningen. I alla de tre undersökta kommunerna avsattes särskild personal för att bistå lärarna i deras arbete med de nya eleverna. Här behandlades alla barn som inte behärskade det svenska språket på samma sätt, oavsett om de var asylsökande, ensamkommande, nyanlända eller något annat. Såväl den vanliga undervisningen som möjlighet till modersmålsundervisning är reglerat i skollagen efter att målsman/god man/myndighet ansökt om placering. Ibland kom dock elever själva direkt till receptionen och sa: ”Jag vill gå i skolan”. Men i sådana fall hänvisades de vidare.
Trots en ökad arbetsbelastning och nya utmaningar handlade inte allt bara om problem. ”Det ger så himla mycket tillbaka att få jobba med de här eleverna, man kommer så nära. Och de är så studiemotiverade”, som en av de intervjuade lärarna sade. Men här fanns också en rad praktiska saker som behövde lösas: stöd för inlärning av svenska, stöd för att lära sig om den nya kulturen, att hantera bussturerna till och från skolan, liksom hur man borde uppföra sig i simhallar och på gym. Det handlade på så sätt om ett antal konkreta insatser för att hjälpa de nya eleverna in i det svenska samhället, dvs. om ett antal små steg på väg mot integration.
Civilsamhällets roll
Generellt kan man säg att kommunerna lade ned mycket möda på att stötta både unga och äldre asylsökande för att de skulle kunna stanna kvar i kommunen, dels genom egna insatser och dels genom att försöka slussa asylsökande till föreningslivet. Flyktingvågen ledde till ett stort medborgerligt engagemang. Dels ökade aktiviteten inom stora och väletablerade organisationer som Röda korset, studieförbunden och de religiösa samfunden, men det förekom också nybildade initiativ. Man kan dela in de civilsamhällesorganisationer (CSO) som arbetade med flyktingar i tre grupper: 1. De som uppstod spontant kring ett mottagande. 2. Föreningar som redan tidigare arbetat med liknande frågor och som nu utvidgade den grupp de arbetade med. 3. Föreningar som inte ändrade sin verksamhet, men som fick nya medlemmar.
Kring de flesta flyktingförläggningar uppstod grupperingar som spontant såg det som sin uppgift att försöka underlätta flyktingarnas tillvaro. I vårt material hade vi två sådana exempel: Bygden bryr sig – Svärdsjö i Falu kommun, och Siljansnäs Hjälper/Siljansnäs sockenstuga i Leksands kommun. I Siljansnäs var bakgrunden den att det kom till några privatpersoners kännedom att det inom något dygn skulle öppnas ett flyktingboende i byn. Eftersom det var snö ute, och tv-bilder hade visat flyktingar som saknade kläder för ett sådant väder, gjorde initiativtagarna ett upprop via Facebook där de bad bybor komma till församlingshemmet med kläder. Uppslutningen överträffade alla förväntningar. Byborna drevs dels av en vilja till medmänsklighet, dels av en vilja att manifestera att ”vi här på landsbygden inte är främlingsfientliga”. Att starta Siljansnäs Hjälper var därmed också ett sätt att säga något om vilken sorts bygd Siljansnäs är. Den stora mängd kläder och leksaker som kom in krävde att gruppen behövde organisera sig för att ordna med sortering, distribution och förvaring. Ganska snart blev Sockenstugeföreningen den som skulle ge initiativet en starkare organisatorisk stadga. Hjälpföreningarna i Siljansnäs arbetade med de två förläggningar som fanns där, och förutom klädinsamling uppstod snart ett antal initiativ för att utveckla sociala kontakter, bland annat i form av språkcaféer. Distributionen av kläder kom att knytas till en lokal som man fick tillgång till, där fanns kläder som boende på förläggningarna kunde hämta.
Många etablerade ”sociala organisationer”, framför allt frikyrkorna, nykterhetsrörelsen och studieförbunden, startade det som kallas språkcaféer. Språkcaféerna var helt enkelt tillställningar där föreningens vanliga medlemmar kom på fika och dit flyktingar var särskilt inbjudna. På ett vänligt och informellt sätt övade man vardagssvenska. Vad gäller studieförbunden fick de också ett särskilt, statligt finansierat, uppdrag att bedriva språkundervisning ute på förläggningarna. Förutom sådana typer av verksamheter, som var direkt riktade till flyktingar och nyanlända, fanns det också föreningar som hade öppnat sin verksamhet för dem, men utan att egentligen ”arbeta med flyktingar”. Ett exempel på detta var IFK Hedemoras fotbollssektion där man på kort tid fick många flyktingar och nyanlända som nya deltagare. Alla ungdomar deltog emellertid på exakt samma villkor – dvs. spelade fotboll – med ett undantag: Det enda tillåtna språket på planen var svenska. Som påpekades av den ledare vi intervjuade är fotboll en global sport, vilket innebär att de flesta nyanlända utan hinder kan delta. Många av dem har också visat sig duktiga och spelade i klubbens olika lag.
Kris eller möjlighet?
Ett stort antal samhälleliga institutioner engagerades i arbetet med flyktingmottagandet med olika specificerade uppgifter. Länsstyrelse och region arbetade i första hand med att stötta övriga myndigheter, bland annat genom omvärldsbevakning och olika samverkansåtgärder men också genom att fördela projektmedel och hantera kontakter. Själva integrationsarbetet riktade sig formellt enbart till personer som fått uppehållstillstånd, men eftersom Migrationsverkets handläggningstider hade blivit så långa drogs även de som befann sig i asylprocessen in i det tidiga integrationsarbetet. Den tydliga fasindelningen mellan mottagande och integration, som lagstiftningen anger, fanns därmed inte i praktiken.
Skolpersonal och rektorer berättade att de befann sig i ett ansträngt men hanterbart läge. Det som särskilt stressade systemet var bristen på lärare och skollokaler. Enligt skollagen har alla barn som befinner sig i landet rätt att få gå i skolan och placeringen bör ske inom en månad från det de anlänt. Kravet på placering inom en månad var dock svårt att uppfylla, särskilt i kommuner som tog emot många ensamkommande och familjer som exempelvis i Hedemora. Från lärarhåll hörde vi om utmaningarna i att de nya eleverna hade så olika förutsättningar och bakgrunder. Det blev viktigt att rekrytera stödlärare och språkstödjare, vilket skapade möjligheter för en del nyanlända med uppehållstillstånd, som stod utanför arbetsmarknaden. Personalen beskrev också att det fanns stor uppslutning bland pensionerade lärare och frivilliga att kliva in för att stötta skolorna. Antalet personer i sådana stödjande funktioner minskade emellertid under hösten 2016.
På en mer strategisk nivå lyftes skolan återkommande upp som en av de viktigaste integrationsinsatserna, och det fanns förhoppningar om att studiemotiverade nyanlända skulle stimulera de svenska barnens motivation. Lärare noterade också att de barn som befann sig i asylprocessen levde i en ganska flytande tillvaro, där förändringar i boendesituationen kunde göra att ett barn plötsligt försvann ur en klass, utan förvarning, då familjen har flyttats till ett annat boende, ibland i ett annat län.
Såväl regeringen som Migrationsverket lyfte fram civilsamhället som en ytterst viktig komponent i asylmottagandet och som ett led i integrationsarbetet. Studieförbunden fick särskilda medel för att bidra med språkundervisning till dem som ännu inte omfattades av SFI. I Hedemora tillgängliggjorde kommunen bidrag för föreningar som ville arbeta med integrationsinsatser, och överallt i länet ordnade kyrkor och lokalavdelningar i de stora riksförbunden språkcaféer. Gränsen mellan tjänstepersoner och det civila engagemanget var ibland flytande. Flera av de aktiviteter som exempelvis fanns i Leksand inleddes av kommunens näringslivschef, men har senare tagits över av kommunen, som exempelvis kompetensinventeringen och praktikplatsförmedlingen. I Falun inrättade stadsbiblioteket en slags integrations- och kontaktförmedling under projektnamnet ”Låna en svensk”.
I nästan alla de små tätorter där ett asylboende öppnade togs det mer eller mindre formella initiativ där lokalbefolkningen arbetade för att välkomna och hjälpa de nya invånarna. I Svärdsjö i Falun fanns gruppen Bygden bryr sig, i Leksand fanns, som nämnts ovan, bland annat Leksands Faddrar, Siljansnäs Sockenstuga hjälper flyktingar och Siljansnäs Hjälper. Runt om i länet fanns flera andra liknande grupper, som fokuserade på samvaro och gemenskap utan formella krav på engagemang. Dessa grupper utgick dels från en önskan att hjälpa medmänniskor i en svår situation, dels från ett gemensamt ansvar för den plats där gruppen verkar. Stödet för att ta hand om flyktingarna var generellt stort och kom till uttryck genom att ställa upp med skjuts, ordna språkundervisning eller genom att baka. Vissa av civilsamhällets aktivister engagerade sig emellertid extra mycket, till exempel genom att knyta nära band med en särskild person eller en familj. Genom dessa aktiviteter knöts starka kontakter mellan den nya och den gamla lokalbefolkningen, vilket också märktes i den upprördhet och mobilisering nedläggningen eller flytten av ett asylboende medförde: ”Rör inte våra flyktingar”.
Bland de föreningsaktiva fanns en stor förståelse för de ansträngningar som de lokala förvaltningarna gick igenom, men däremot riktades hård kritik mot Migrationsverkets hantering av de asylsökande. En eldsjäl i Svärdsjö engagerade sig starkt i sina skyddslingars asylärenden medan en representant från Röda Korset i Hedemora beskrev hur hen hade återkommande konfrontationer med Migrationsverkets handläggare.
I alla våra intervjuer underströk informanterna att de inte upplevde att den flyktingsituation som utvecklades under hösten 2015 kunde beskrivas som en kris eller ett uttryck för kollaps. Mottagandet i de tre Dalakommuner som vi studerat kännetecknades också av en bred politisk enighet och ett pragmatiskt förhållningsätt, där enbart SD stod för några få invändningar. Samtidigt är det viktigt att belysa att det fanns några områden som återkommande beskrevs som hårt ansatta och där det fortsatt fanns stora behov av särskilda insatser, såsom tandvården, psykiatrin och inom bostadsbyggandet.
På frågan om Dalarna skulle klara av en ny våg inom flyktingmottagandet svarade vissa ja medan andra var mer tveksamma. De som ställde sig mer negativa baserade sina svar på resursbrist, dels i fråga om bemanning (skola och vård), dels på grund av bostadsbrist. Sjukvården omfattar alla barn och dessutom kvinnor i behov av mödravård. Övriga personer har rätt till vård som inte kan anstå. Det finns även särskild tandvård för asylsökande samt asylpsykiatri. Såväl tandvården som psykiatrin var väldigt pressade av de behov som fanns, och landstingets representanter beskrev det som att man precis kunde hålla undan det mest akuta. Trots detta beskrevs läget som hanterbart när informanterna blickade framåt.
Generellt sågs de nyanlända som en resurs; nya medlemmar i lokalsamhället med kompetenser som behövdes för att skapa en hållbar utveckling i regionen. Integrationsarbetet utgjorde en utmaning som aktörer från samhällets sektorer kunde enas och samarbeta kring. Den potential som sammankopplades med flyktingmottagande framkom inte minst genom svaren på den fråga vi avslutade varje intervju med: Hur ser det ut i Dalarna om tio år? Nästan alla beskrev mottagandet som nödvändigt och som en tillgång för den egna orten. Samtidigt uttryckte man en oro för den nationella debatten, då många upplevde att bilden av ett samhälle i kris var missvisande och att den senaste tidens asylpolitik riskerade att spä på segregationen.
Att aktivt och konkret arbeta med integration innebar också att de aktiva kunde hamna i utsatta positioner genom det motstånd som flyktingmottagandet utsattes för av högerextrema och främlingsfientliga rörelser. Det fanns enstaka lokala exempel i vårt material, men flera personer berättade att de mottagit hot från andra delar av landet. På lokal nivå var det snarare fråga om en oro till exempel i samband med att en entreprenör eller kommun ska öppna upp ett boende eller HVB-hem på orten. När verksamheten väl var etablerad försvann emellertid oron, inte minst på grund av de lokala initiativ som beskrivits ovan. Flera av dem vi talade med, från länsstyrelsen till de lokala initiativen, uttryckte emellertid en rädsla för en växande social oro i samhället och för att integrationsinsatser ersätts med segregation.
Civilsamhällets förmåga att kunna avlasta det offentliga och erbjuda ett medborgerligt stöd till asylsökande var beroende av föreningarnas förankring i lokalsamhället. I en av de undersökta kommunerna fungerade samarbetet mellan offentlig och ideell sektor relativt friktionsfritt, och den lokala befolkningens engagemang skedde genom en tät väv av olika lokala initiativ; dels traditionella etablerade föreningar och dels nyligen startade temporära organisationer, såsom faddergrupper. I de mindre kommunerna var gränserna mellan det som var ett offentligt åtagande och det som var ideella initiativ flytande, och enskilda personer kunde befinna sig i båda sfärerna.
I en annan kommun fanns visserligen ett starkt engagemang för att hjälpa till i mottagandet, men detta var avhängigt en specifik privatpersons förmåga att mobilisera och organisera bygdens medlemmar i arbetet. Personen är att betrakta som en ”eldsjäl”, som visserligen har stöd från en stor del av bygden, men inte alls hade den breda förankring som fanns i den kommun som beskrivits ovan. Hens engagemang blev i stället ifrågasatt av en annan gruppering av ortsbor – ibland till den grad att det ledde till direkta hot om våld. Eldsjälen beskrev att det stöd som fanns berodde på hens uppmaning och inte skedde spontant. I det här fallet var också relationerna till kommunen och till Migrationsverket begränsade och ambivalenta. I vissa kontakter kunde denna eldsjäl förebrås för sitt engagemang, uppmanas att sluta bry sig eller lägga sig i processen. I andra kontakter frågade kommunen och Migrationsverket om hen inte kunde bidra mer eller på ett annat sätt.
Välfärdsstat i förändring
Det bestående intrycket efter de intervjuer vi gjorde i de tre kommunerna var den stolthet som kom till uttryck över hur man klarat påfrestningarna kring mottagandet. Att det offentliga spelade en sådan aktiv roll i detta kan ses som ett uttryck för att välfärdsstaten knappast kan dödförklaras ens på landsbygden. Det som blev tydligt under mottagningsprocessen var emellertid en ansvarsförskjutning mellan olika sociala aktörer som också skadat föreställningen om att alla drar åt samma håll. Framför allt visade sig sådana slitningar i samband med integrationsinsatser och kom till starkast uttryck i relationerna mellan Migrationsverket och civilsamhället. Bland kommunalpolitiker och tjänstemän fanns en uttalad förhoppning om att nyanlända skulle kunna bidra till lokal utveckling genom arbete, som skattebetalare och som kunder i lokala serviceföretag. Ett viktigt inslag i denna typ av berättelser var att kulturella skillnader definierades som praktiska problem, som i första hand rörde språk, arbete, bostäder, utbildning och att lära sig hur det svenska samhället fungerar. Så var det även för de frivilligorganisationer som på olika sätt engagerade sig, även om representanter för sådana grupper oftare än myndigheterna lyfte fram att flyktingarna är människor och borde behandlas jämlikt.
När den nationella politiken uttryckte farhågor kring hur den stora tillströmningen av flyktingar skulle påverka den allmänna välfärden var det ett perspektiv som var ganska långt ifrån den vardagsintegration som pågick i många lokala samhällen. Även om det offentliga och civilsamhället samarbetade kring flyktingmottagandet fanns en traditionell uppdelning av funktioner mellan det offentliga och civilsamhället kvar, och båda arbetade utifrån sin egen logik: den kommunala förvaltningen utifrån lagstiftningen och föreningslivet med bas i sina respektive ideologier. Denna uppdelning kan betraktas som ett uttryck för ett slags socialt kontrakt där civilsamhället stod för social stabilitet och det offentliga garanterade en (relativt) jämlik välfärd, även om den minskade offentliga närvaron har lagt allt större ansvar på just civilsamhället.
I de föreningar som arbetade med direkt integration uppstod personliga mellanmänskliga band mellan lokalbefolkning och flyktingar, som ett uttryck för en vilja att behandla alla jämlikt. Tveklöst skapades ett socialt tryck i många byar för att uppträda accepterande, men detta kom även att tjäna som en bekräftelse på en grundläggande självuppfattning om att man var öppen, solidarisk och hade förmåga att hantera problem.
Avslutande reflektion
Att ta emot 160 000 flyktingar innebar inte någon kris för välfärdssamhället. I stället kom krissignalerna i och med att Migrationsverket, efter tydliga signaler från den högsta nationella politiska ledningen, reducerade antalet flyktingförläggningar. Efter det att gränskontrollerna på olika sätt förstärktes och flyktingströmmen avtog till en rännil fick Migrationsverket i uppdrag att skära ner på kostnaderna, och under sommaren 2016 började ett stort antal förläggningar att stängas. Ute i landet kom Migrationsverket att bli den nya nationella politikens ansikte. Det som blev synligt i den krisen var två helt skilda sätt att betrakta flyktingar och integration. Å ena sidan den statliga, där frågan främst diskuterades i termer av antal och kostnader, och å andra sidan civilsamhällets som byggde sitt agerande och sin förståelse av situationen på de personliga relationer som utvecklats. När förläggningar hastigt stängdes och flyktingar flyttades var det, ur Migrationsverkets perspektiv, ett ekonomiskt rationellt sätt att hantera ett stort antal flyktingar, medan det ur såväl civilsamhällets som många av kommunernas lärares, socialsekreterares och andras perspektiv utgjorde ett uppbrytande av relationer som inneburit stora personliga engagemang från båda sidor. På samma sätt som såväl kommuner som civilsamhälle överraskats av den så kallade flyktingströmmen överraskades man nu av Migrationsverkets agerande. Reaktionerna blev starka och processen beskrevs som kontraproduktiv i förhållande till integrationsmålen.
En annan sida av detta har att göra med den ansvarsfördelning mellan samhällets olika aktörer som tidigare rått. Såväl regeringen som Migrationsverket har i policydokument lyft fram civilsamhällets betydelsefulla roll i arbetet med integration, och detta har varit en uppgift som civilsamhället ivrigt tagit på sig. Den stora besvikelsen inom föreningslivet är emellertid knuten till att denna ansvarsdelning var så ensidig: staten behövde civilsamhället för att lösa sina problem men tycktes inte vara villig att ge sitt bidrag till den integration som med nödvändighet måste ske lokalt. Det beröm som regelbundet östes över civilsamhället i politiska debatter om flyktingfrågan ekade ganska tomt i föreningslivets öron.
Sökord: Boken, Det officiella Sverige, Civilsamhället
Till Innehåll
Se även
Kapitel 6.1. Civilsamhället kämpar för flyktingarna
Brunsson K. Ett kort besök i Sunne. I: Rättssäkerheten och solidariteten – vad hände? En antologi om människor på flykt. Red. Elsrud T, Gruber S, Lundberg A. Linköpings universitet 2021. ISBN: 978-91-7929-688-9 http://liu.diva-portal.org/smash/get/diva2:1554725/FULLTEXT02.pdf
[i] Undersökningen genomfördes av Arvid Stjernström, Cecilia Waldenström, Erik Westholm och Kjell Hansen och finansierades genom ett akutbidrag från forskningsrådet Formas.